基層治理的“權(quán)力依賴癥”
“上面千條線，下面一根針。”基層要做的工作很多，要完成的任務(wù)很雜，怎樣才能盡快見(jiàn)到成效?不少基層干部往往選擇以行政權(quán)力強(qiáng)推的辦法，至于法律，能守的守，不能守的繞著走，甚至不惜違法行政。久而久之，有的地方患上了“權(quán)力依賴癥”，不管是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，還是化解社會(huì)矛盾，都是行政主導(dǎo)，權(quán)力開(kāi)路。
“領(lǐng)導(dǎo)的意思，就是法律的意思”
當(dāng)上級(jí)的要求違背法律規(guī)定時(shí)，是按領(lǐng)導(dǎo)要求辦，還是按法律規(guī)定辦?對(duì)許多基層干部來(lái)說(shuō)，這是一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。中部地區(qū)多名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部告訴記者，在“血吸蟲(chóng)”病的疫區(qū)里，上級(jí)部門(mén)強(qiáng)力推行“以機(jī)代�！闭�，即殺掉農(nóng)戶的耕牛，實(shí)行機(jī)械化耕作，以避免疫情傳播。
政策的初衷雖好，但也帶來(lái)了明顯的問(wèn)題。一是耕牛是農(nóng)戶的私產(chǎn)，強(qiáng)制殺牛，于法無(wú)據(jù);二是就實(shí)際情況而言，村民的很多承包田地塊細(xì)碎，有些是山區(qū)，根本不適宜推廣機(jī)械，機(jī)耕道路的配套也沒(méi)有落實(shí)，這就導(dǎo)致“機(jī)械下不了田，下了田也不方便耕作”的問(wèn)題。
農(nóng)戶的耕牛被強(qiáng)制宰殺后，耕作不便，怨聲載道�！坝幸淮蜗锣l(xiāng)調(diào)研，一位村民直接說(shuō)，你們鎮(zhèn)干部只想著按上面的要求辦事情，自己升官，不管老百姓死活�！币晃绘�(zhèn)干部略帶委屈地告訴記者：“我們夾在中間，又有什么辦法呢?”
西部某縣司法局一位負(fù)責(zé)人告訴記者，一些縣領(lǐng)導(dǎo)表面上喊依法行政，實(shí)際上還是按照老一套的方法辦事，慣性思維導(dǎo)致他們走不出人治的怪圈�？h委書(shū)記、縣長(zhǎng)也會(huì)讓司法局為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供法律服務(wù)，有時(shí)候?yàn)樽〗�、�?guó)土等部門(mén)當(dāng)法律顧問(wèn)，但多是走過(guò)場(chǎng)而已，最終怎么干還是領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算。
這名司法局的負(fù)責(zé)人向記者透露，很多時(shí)候縣里的發(fā)展“顧不了那么多”，“領(lǐng)導(dǎo)一句話的事，先上車(chē)后補(bǔ)票，土地還沒(méi)批下來(lái)，先把項(xiàng)目上來(lái)再說(shuō)”。這些領(lǐng)導(dǎo)并不是頭腦里沒(méi)有法律意識(shí)，但為了政績(jī)，以權(quán)代法的事自然就干出來(lái)了。
記者采訪一些縣國(guó)土資源局、環(huán)境保護(hù)局等部門(mén)的時(shí)候，不少負(fù)責(zé)人都表示要“按領(lǐng)導(dǎo)的意思來(lái)”。當(dāng)記者問(wèn)“為什么不按法律的程序和規(guī)定來(lái)”時(shí)，一位負(fù)責(zé)人竟然說(shuō)：“領(lǐng)導(dǎo)的意思，就是法律的意思。”
“沒(méi)有超常規(guī)手段，不可能完成任務(wù)”
在基層，政府違法行政主要集中在土地征占、拆遷、環(huán)境保護(hù)、移民、惠農(nóng)政策落實(shí)等領(lǐng)域。
西部某縣2010年時(shí)以開(kāi)發(fā)特色工業(yè)園區(qū)為名，在未取得足額用地指標(biāo)的情況下，通過(guò)“少批多占”“以租代征”的方式，違法占用耕地近200畝。與此同時(shí)，對(duì)群眾的補(bǔ)償也落實(shí)不到位，拆遷過(guò)程中有的政府工作人員還粗暴蠻橫，與群眾發(fā)生沖突，引發(fā)群眾聚集。
負(fù)責(zé)征地拆遷的一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說(shuō)：“園區(qū)建設(shè)是縣里的‘一號(hào)工程’，縣委常委、常務(wù)副縣長(zhǎng)親自掛帥工程指揮部指揮長(zhǎng)，上級(jí)政府要求高、進(jìn)度快、任務(wù)重，沒(méi)有超常規(guī)的手段根本不可能完成征地任務(wù)�！边@里所謂“超常規(guī)”的手段，除了違法違規(guī)，難道還有別的意思嗎?
“部分地方政府回避依法行政，大多基于一種心態(tài)，就是認(rèn)為解決基層紛繁復(fù)雜的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，用一些違法的手段，付出的成本較低、工作簡(jiǎn)便、易操作。而依法行政耗時(shí)長(zhǎng)、程序多，往往‘事倍功半’‘得不償失’�！敝貞c升明律師事務(wù)所律師張明前說(shuō)。
張明前認(rèn)為，地方官員產(chǎn)生這樣的想法，一個(gè)重要原因在于政府違法成本低，違法行政的制約、監(jiān)督、懲處機(jī)制不全乃至缺失，“掄起的是大棒，砸下來(lái)的是雞毛撣子”。有基層干部告訴記者：“自己是遵照上級(jí)指示干事的，即便有違法違規(guī)行為，出了問(wèn)題也有上面頂著�！�
實(shí)際上，基層政府許多違法行為根本沒(méi)人追究。渝東南一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部老周從事征地拆遷工作近8年，他說(shuō)，征地拆遷難免遇到各種問(wèn)題，“小錯(cuò)不斷”，但只要保證“大錯(cuò)不犯”，就不會(huì)“栽跟頭”，而且在領(lǐng)導(dǎo)眼里還是“能干事、會(huì)干事”的干部。
“不管用什么方式，擺平就是水平”
一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部向記者反映，導(dǎo)致基層政府違法行政的一個(gè)重要因素是“上級(jí)倒逼”，上級(jí)政府用行政命令的方式，迫使基層政府限期完成某項(xiàng)任務(wù)，如果到期完不成任務(wù)，基層干部在考核、提拔任用上會(huì)受到影響。
“上面壓得緊，基層干部被逼得沒(méi)有辦法，有時(shí)征地拆遷的措施就顯得有些粗糙、草率，甚至違法違規(guī)的行為也比較多見(jiàn)，由此確實(shí)引發(fā)不少干群矛盾，甚至群體性事件�！蔽鞑恳粋�(gè)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說(shuō)。
采訪中，不少基層干部向記者訴苦：征地拆遷、項(xiàng)目建設(shè)、移民安置等工作，往往以“下指標(biāo)、壓任務(wù)”的方式推進(jìn)，“領(lǐng)導(dǎo)行政命令是工作的動(dòng)力，而法律法規(guī)卻成了干事的阻力”。遇到這種情況，要么“遇到法律繞著走”，要么直接“從法律上趟過(guò)去”。
記者曾參與過(guò)一次對(duì)東中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)百余名鄉(xiāng)鎮(zhèn)書(shū)記的問(wèn)卷調(diào)查，調(diào)查顯示，不管是東部、中部還是西部，“上級(jí)考核”都是最大的壓力。
在“感到壓力最大”的問(wèn)題中，東部位列前三的是上級(jí)考核(43.2%)、社會(huì)評(píng)價(jià)(27.4%)、官場(chǎng)潛規(guī)則(16.4%);中部位列前三的是上級(jí)考核(60.2%)、社會(huì)評(píng)價(jià)(19.4%)、輿論監(jiān)督(11.2%);西部位列前三的是上級(jí)考核(52.3%)、社會(huì)評(píng)價(jià)(25%)、輿論監(jiān)督(11.4%)。
在考核的巨大壓力之下，法律的約束被忽略了，基層干部選擇違法行政的沖動(dòng)很強(qiáng)烈。不少接受采訪的基層干部這樣說(shuō)：現(xiàn)實(shí)的環(huán)境告訴我們，“不管用什么方式，擺平就是水平”，打擦邊球、踩紅線、甚至鋌而走險(xiǎn)都屬無(wú)奈之舉。
有干部甚至認(rèn)為，在法律范圍內(nèi)做事，十分困難。在基層干事，“沒(méi)有幾分匪氣，難以承擔(dān)重任”!
縣鄉(xiāng)干部困惑多
基層政府行政慣性和權(quán)力依賴等問(wèn)題長(zhǎng)期存在，有其深厚的土壤。記者在多地縣鄉(xiāng)采訪了解到，基層的復(fù)雜情況客觀上確實(shí)對(duì)政府依法行政帶來(lái)困難，有基層干部向記者直言他的困惑：“都按法律來(lái)，哪能干成事?”
“依法行政有時(shí)真的很難”
今年5月，湖北省當(dāng)陽(yáng)市衛(wèi)生和計(jì)劃生育局接到信息，當(dāng)?shù)匾恍笆И?dú)”家庭準(zhǔn)備到北京上訪，希望獲得國(guó)家補(bǔ)償。為阻止這一情況發(fā)生，衛(wèi)計(jì)局緊急排查相關(guān)人員，對(duì)“失獨(dú)”家庭及其親屬做工作，并密切監(jiān)視“失獨(dú)”家庭的外出情況，不僅投入了大量人力、物力、財(cái)力，而且涉嫌違憲。
對(duì)“失獨(dú)”家庭的幫扶，已成為一道亟待破解的難題。當(dāng)陽(yáng)市現(xiàn)有426個(gè)失獨(dú)對(duì)象，涉及200多個(gè)家庭。作為一個(gè)日益龐大的特殊群體，他們面臨著養(yǎng)老、醫(yī)療、心理救助等難題。目前，國(guó)家已逐步提高計(jì)劃生育特殊困難家庭的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但失獨(dú)老人們的權(quán)利和尊嚴(yán)依然沒(méi)有得到很好保障�；鶎诱畱�(yīng)該如何處理他們的問(wèn)題?法律至今沒(méi)有明確說(shuō)法。
在社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型期，類似的問(wèn)題很多。一方面，法律空白增加了基層依法解決實(shí)際問(wèn)題的難度;另一方面，一些法規(guī)落后于現(xiàn)實(shí)需要，也讓基層政府很為難。有干部直言：“法律不適用，又該怎么辦?”
采訪中，西部地區(qū)某縣的一位水利局副局長(zhǎng)告訴記者，以民生水利設(shè)施建設(shè)為例，目前國(guó)家規(guī)定的大中型水庫(kù)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，要明顯低于高速公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)等其他基礎(chǔ)設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)，不少群眾就認(rèn)為：同樣是征用農(nóng)地，為啥不同的建設(shè)項(xiàng)目，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就不一致?群眾的想法可以理解，但現(xiàn)在的法規(guī)就是這么規(guī)定的。
因此，有的地方政府為了完成水利設(shè)施建設(shè)任務(wù)，要么通過(guò)增加地方補(bǔ)償?shù)姆绞�，滿足被占地群眾的利益訴求;要么通過(guò)強(qiáng)制征占的方式，搞成“既成事實(shí)”，讓群眾被迫接受補(bǔ)償方案。法律法規(guī)與現(xiàn)實(shí)訴求的差距，讓一些基層干部感到，“依法行政有時(shí)真的很難”。
“跟著法律走，往往很難辦”
西部某縣曾經(jīng)計(jì)劃上馬一個(gè)水利工程，前后論證了十幾年，但受一些環(huán)保門(mén)檻的制約，項(xiàng)目始終處于擱置狀態(tài)，這讓縣里的經(jīng)濟(jì)發(fā)展蒙受了很多損失。
“但是一些地方不顧及這么多，把項(xiàng)目上馬了，最終上級(jí)部門(mén)也不會(huì)怎么樣。”該縣縣長(zhǎng)有些無(wú)奈地這樣說(shuō)。一些基層干部認(rèn)為，只要是有助于地方發(fā)展、為了公共利益，就可以不按法律程序走。還有個(gè)別干部認(rèn)為，“跟著法律走，往往很難辦，甚至永遠(yuǎn)發(fā)展不起來(lái)”。
“一些地方領(lǐng)導(dǎo)即便違規(guī)上項(xiàng)目，也能得到升遷，這就會(huì)給其他地方造成不好的示范。作為縣里的主要領(lǐng)導(dǎo)，如果處處顧忌法律法規(guī)的條條框框，難免發(fā)展慢，眼看著其他地方發(fā)展了，老百姓也會(huì)在后面戳脊梁骨，說(shuō)你沒(méi)能力。”這位縣長(zhǎng)說(shuō)。
一名在豫西某農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)任黨委書(shū)記長(zhǎng)達(dá)8年的干部，也向記者講述了類似的經(jīng)歷。2008年，國(guó)家實(shí)施大規(guī)模投資刺激計(jì)劃，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)多年前上報(bào)的一項(xiàng)中小學(xué)擴(kuò)校工程“起死回生”。按照上級(jí)要求，這項(xiàng)工程必須在年底前的一個(gè)月內(nèi)動(dòng)工。
而現(xiàn)實(shí)情況是，由于上報(bào)多年未獲批，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部以為工程不了了之了，前期的拆遷工作都沒(méi)有啟動(dòng)。現(xiàn)在為了趕時(shí)間，工作沒(méi)法做得很細(xì)致，一戶村民的老宅遭到了強(qiáng)拆。“當(dāng)時(shí)，鄉(xiāng)里的干部都有疑問(wèn)和擔(dān)心，但考慮到群眾的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，還是拆了�！边@名黨委書(shū)記說(shuō)。
最終，這種強(qiáng)拆的做法致使受害者不斷上訪，甚至被媒體曝光譴責(zé)。時(shí)至今日，這名黨委書(shū)記仍有困惑：“雖然違法了，但干的是大好事，為什么不能獲得社會(huì)的理解呢?”
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