社會保險法：政府責(zé)任仍需健全

　　備受關(guān)注的社會保險法于近日由第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議通過。作為一項事關(guān)基本民生的重大制度安排，社會保險法在重視公民社會保險權(quán)益并使公民共享發(fā)展成果的同時，也把許多深層次問題推到了改革的前沿。其中，政府在社會保險法中究竟應(yīng)扮演何種角色以及政府的職責(zé)等敏感問題，是社會保險法不可回避的實質(zhì)問題。

　　政府承擔(dān)社會保險責(zé)任是世界共識

　　社會保險強(qiáng)調(diào)責(zé)任分擔(dān)，勞、資、政三方共同參與并按比例分擔(dān)一定責(zé)任是世界各國社會保險制度的通行規(guī)則。政府在社會保險中事實上承擔(dān)著財政支持、行政監(jiān)督和公共服務(wù)等三種主要責(zé)任。其中：政府的財政責(zé)任又包括兩個方面：一是作為雇主為其工作人員參加社會保險承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù);二是作為政府采取補(bǔ)貼社會保險支出或者分擔(dān)社會保險繳費(fèi)，以及提供管理及運(yùn)行經(jīng)費(fèi)等方式來承擔(dān)公共財政惠及全民的責(zé)任。從國際范圍來看，據(jù)官方數(shù)據(jù)顯示：以2006年社會保障性支出占國家財政支出總額的比例為例，挪威為52.25%，瑞典為44.14%，法國為39.39%，德國為39.17%，英國為27.40%，日本為 25.65%，美國為20.55%，我國僅為10.87%.在建設(shè)和諧社會、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、以城帶鄉(xiāng)、以工哺農(nóng)等執(zhí)政理念的指導(dǎo)下，強(qiáng)化政府對以社會保險為支柱的社會保障投入，是非常必要的。

　　社會保險法有關(guān)政府責(zé)任的規(guī)定與不足

　　目前，我國理論界比較認(rèn)可及實踐中通常的做法是政府補(bǔ)貼社會保險支出(即“托底政策”)。社會保險法對“托底政策”采取了保留態(tài)度。相關(guān)規(guī)定包括：1.國家多渠道籌集社會保險資金�？h級以上人民政府應(yīng)當(dāng)對社會保險事業(yè)給予必要的經(jīng)費(fèi)支持。基本養(yǎng)老保險基金由用人單位和個人繳費(fèi)以及政府補(bǔ)貼等組成。2.基本養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)支付不足時，政府給予補(bǔ)貼。3.城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險實行個人繳費(fèi)和政府補(bǔ)貼相結(jié)合。4.享受最低生活保障的人、喪失勞動能力的殘疾人、低收入家庭六十周歲以上的老年人和未成年人等所需個人繳費(fèi)部分，由政府給予補(bǔ)貼。

　　但我們應(yīng)當(dāng)看到，我國社會保險制度改革的歷史階段性和價值取向決定了政府在社會保險中的“托底政策”是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須依法明確政府分擔(dān)社會保險繳費(fèi)的比例責(zé)任。另外，政府還應(yīng)當(dāng)積極關(guān)注非正規(guī)就業(yè)群體的社會保險問題。非正規(guī)就業(yè)是我國近年來出現(xiàn)的一種新的重要就業(yè)形式，我國非正規(guī)就業(yè)人員主要由進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民、城市國有企業(yè)和集體企業(yè)的下崗失業(yè)人員構(gòu)成。非正規(guī)就業(yè)人員在社會保險方面面臨的一個棘手問題是，養(yǎng)老保險新政策實施后，參保人員繳費(fèi)負(fù)擔(dān)加重，斷保的風(fēng)險可能加大。按照國務(wù)院[2005]38號文件《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》統(tǒng)一參保繳費(fèi)政策后，多數(shù)地區(qū)除費(fèi)率有所提高外，繳費(fèi)基數(shù)也大幅上升，加大了參保人員負(fù)擔(dān)。如何解決大量非正規(guī)就業(yè)人員在制度轉(zhuǎn)換過程中的社會保險問題，是政府面臨的又一現(xiàn)實問題。

　　社會保險法健全政府責(zé)任的路徑選擇

　　就社會保險制度建設(shè)與社會保險立法而言，我們認(rèn)為，政府既要激勵有能力的非正規(guī)就業(yè)人員參加社會保險，強(qiáng)制用人單位切實履行繳費(fèi)義務(wù)，也要容忍無確定雇主又無繳費(fèi)能力的低收入非正規(guī)就業(yè)者不參加社會保險，他們的基本保障問題應(yīng)由國家普遍性的非繳費(fèi)型福利制度來“兜底”解決。關(guān)于這一點，社會保險法既有突破，也存不足。突破之處在于社會保險法第五條第三款規(guī)定的國家通過稅收優(yōu)惠政策支持社會保險事業(yè)。不足之處在于社會保險法忽略了以單向性給付為特質(zhì)的社會救助制度對社會保險的必要補(bǔ)充作用以及社會保險與社會救助制度如何銜接等重要問題。

　　同時，政府應(yīng)切實解決好制度轉(zhuǎn)軌過程中的歷史遺留問題和各種新問題。社會保險制度改革產(chǎn)生的歷史遺留問題和改革成本的分擔(dān)問題，實際上是新舊兩種模式轉(zhuǎn)換中的問題。自建國以來到改革前的社會保險制度，其顯著特征是社會保險基金無積累、保險項目無統(tǒng)籌和保險待遇與個人繳費(fèi)無關(guān)聯(lián)。在新的社會保險統(tǒng)籌制度下，用人單位將原來由自己承擔(dān)的對勞動者的社會保險責(zé)任通過繳費(fèi)義務(wù)交還給社會。從表面上看，這種從“單位辦社會”到“社會辦保險”的轉(zhuǎn)化似乎對勞動者沒有什么影響，但從整個制度成本的角度來看，用人單位履行繳費(fèi)義務(wù)，僅僅是對處于勞動階段的勞動者在改革后的基金積累。從勞動者個****利的正當(dāng)性來看，勞動者在改革前的沒有社會保險基金積累的勞動年限在改革后必須得到承認(rèn)，這就必然產(chǎn)生由誰來承擔(dān)這種新舊制度轉(zhuǎn)換而導(dǎo)致的改革成本的問題。同時，按照勞動合同法的規(guī)定以及我國社會保險制度改革的目標(biāo)，事業(yè)單位的社會保險正逐步納入社會保險統(tǒng)籌體系，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民的社會保險與統(tǒng)籌也被提上議程，他們都面臨與國有企業(yè)中老年職工養(yǎng)老保險類似的問題。如果社會保險法無視這些重大的社會變化，無視制度轉(zhuǎn)軌過程中大量的社會成本，或者武斷地將改革形成的成本加諸于現(xiàn)在的繳費(fèi)主體，簡單奉行“以支定收”的原則，那么，我們的社會就會失去最起碼的公平與正義。

　　關(guān)鍵問題是，這些改革的成本由誰來承擔(dān)呢?答案是顯而易見的，政府必須成為改革成本的消化者。道理非常簡單：在我國長期奉行的“先建設(shè)，后享受”的發(fā)展理念的指導(dǎo)下，“低工資、低消費(fèi)”模式使勞動者創(chuàng)造的財富過多地由國家取走，主要被用于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的投資與發(fā)展。勞動者的工資中，除了本人及其供養(yǎng)的家庭人口基本生存需要之外，再也無法承載社會保險的繳費(fèi)義務(wù)，用人單位應(yīng)當(dāng)用于勞動者社會保險基金積累的費(fèi)用，也被國家以建設(shè)和發(fā)展的名義取走。因此，國家才是社會保險制度改革的利益相對人，國家承擔(dān)社會保險制度改革的成本，是理所當(dāng)然的。值得注意的是，社會保險法第十三條第一款規(guī)定：“國有企業(yè)、事業(yè)單位職工參加基本養(yǎng)老保險前，視同繳費(fèi)年限期間應(yīng)當(dāng)繳納的基本養(yǎng)老保險費(fèi)由政府承擔(dān)。”它雖然體現(xiàn)了政府對社會保險事業(yè)的支持和政府對新舊制度轉(zhuǎn)軌所形成的改革成本的關(guān)注，但是，這種支持和關(guān)注仍然是不夠的。有兩個問題需要社會保險法徹底解決：一是政府對中老年職工養(yǎng)老金的歷史欠賬應(yīng)當(dāng)作出明確的測量與合理的承擔(dān)責(zé)任規(guī)劃;二是加大對事業(yè)單位職工、進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民等群體的社會保險統(tǒng)籌的制度化建設(shè)。