2012河南公務(wù)員申論熱點(diǎn)：任職回避助推廉政建設(shè)

　　地域回避：需要理性看待的異地任職

　　事實(shí)上,中國(guó)的異地任職由來(lái)已久。早在封建王朝時(shí)期,為防止官員結(jié)黨營(yíng)私等弊害,就堅(jiān)持地方首長(zhǎng)的屬籍回避制與三年一屆任滿(mǎn)輪換制度。唐朝制定了較完善的《回避條例》,不許官吏任“本郡州縣及鄰本郡縣官”。起先提出“千里之內(nèi)不為官”,后又改為“五百里內(nèi)不為官”、“千里內(nèi)之不為官”,還有“南人北官,北人南官”的規(guī)定。明朝把全國(guó)分為三個(gè)大區(qū),“定南北變調(diào)用人”。

　　而在當(dāng)今中國(guó)，包括省部級(jí)高官、高級(jí)人民法院院長(zhǎng)、省級(jí)院檢察長(zhǎng)都已實(shí)現(xiàn)異地任職或是大范圍交流任職。2007年、2008年，全國(guó)黨政機(jī)關(guān)干部交流人數(shù)達(dá)63.3萬(wàn)人。截至2009年12月底，中央管理的干部實(shí)行交流任職的共307人次。其中中央、國(guó)家機(jī)關(guān)之間交流107人次，中央、國(guó)家機(jī)關(guān)交流到地方40人次;地方之間交流53人次，地方交流到中央、國(guó)家機(jī)關(guān)66人次，企業(yè)之間交流20人次。

　　從黨的十七大至2010年，先后有8個(gè)省區(qū)市紀(jì)委書(shū)記、12個(gè)省區(qū)組織部長(zhǎng)進(jìn)行了調(diào)整，全部由交流干部擔(dān)任;目前，31個(gè)省區(qū)市黨委書(shū)記中有28人是交流干部，占90.3%;除5個(gè)民族自治區(qū)外，26個(gè)省市政府正職中有20人是交流干部，占76.9%;紀(jì)委書(shū)記中有19人是交流干部，占61.2%;組織部長(zhǎng)中有24人是交流干部，占77.4%。

　　“我到昆明工作，人地兩疏，和大家無(wú)親無(wú)故;從未共事過(guò)，與大家無(wú)恨無(wú)怨;只身一人，無(wú)牽無(wú)掛;所以，工作一定能無(wú)恃無(wú)畏�！�

　　——2007年，新任昆明市委書(shū)記仇和發(fā)表了這樣的感言

　　《東方早報(bào)》曾刊發(fā)署名文章評(píng)論道，仇和的“八無(wú)”感言根源于中國(guó)地方主要黨政領(lǐng)導(dǎo)和要害部門(mén)的一把手均實(shí)行異地任職制度，實(shí)行這一制度的目的主要是為了避免主要領(lǐng)導(dǎo)干部因在本地為官，與地方關(guān)系太深而難以公正從政，但它的消極作用也不可低估。

　　異地任官在保證地方長(zhǎng)官與地方利害關(guān)系保持必要距離的同時(shí)，也限制了地方長(zhǎng)官與當(dāng)?shù)氐娜诤希�不利于地方長(zhǎng)官迅速了解情況，開(kāi)展工作。而且很多時(shí)候，異地任職的官員還容易遭地方原有勢(shì)力掣肘，難以施展身手。而頻繁的官員輪換又必然進(jìn)一步削弱地方長(zhǎng)官對(duì)地方情況的熟悉并強(qiáng)化其行政行為的短期性，從而影響到地方工作的穩(wěn)定和良性發(fā)展。

　　更為嚴(yán)重的是，傳統(tǒng)的異地任官制度，因?yàn)闄?quán)由上授，地方對(duì)其長(zhǎng)官的權(quán)力和政治生命幾乎沒(méi)有任何法定的有效控制手段。這不僅容易導(dǎo)致地方長(zhǎng)官在中央與地方利益有沖突時(shí)完全忽視地方利益，還經(jīng)常誘發(fā)地方長(zhǎng)官欺下蒙上以獲取好處。評(píng)論認(rèn)為，從根本上說(shuō)，這種異地任官制度并不能徹底解決此項(xiàng)制度原本希望解決的問(wèn)題。

　　紅網(wǎng)也曾發(fā)表署名評(píng)論表示，干部“異地任職”，加重了干部的“短期行為”。懷有“過(guò)客心態(tài)”的外地官員往往從報(bào)到之日起，就盤(pán)算著何時(shí)升遷，沒(méi)精力、也沒(méi)時(shí)間去做那些“前人載樹(shù)，后人乘涼”等費(fèi)力不討好的“潛績(jī)”。而是熱衷于搞那些能夠早出政績(jī)快出政績(jī)、花里胡哨的所謂“顯績(jī)”。于是，“形象工程”、“政績(jī)工程”、虛報(bào)浮夸，甚囂塵上屢禁不絕。一任一個(gè)“新思路”，任任都有“新舉措”。

　　此外，“異地任職”，也可能給腐敗分子以可乘之機(jī)�！爱惖厝温殹敝贫群茈y使交流干部完全擺脫人際關(guān)系的羈絆，輕松地履行職務(wù)。相反，少了家庭、家鄉(xiāng)人民的監(jiān)督，道德方面的約束也往往更容易松脫。由于異地任職，買(mǎi)官者可到干部的“老家”行賄，從而有效地避開(kāi)了“工作地”組織、群眾的監(jiān)督;由于異地任職，某些耐不住寂莫的異地任職干部之“性交易”能成功地避開(kāi)“生長(zhǎng)地”，從而躲開(kāi)了家庭的監(jiān)督;由于異地任職，干部對(duì)造成嚴(yán)重后果的“形象工程”可能更加不負(fù)責(zé)任。

　　專(zhuān)家論戰(zhàn)

　　“異地為官”三人談

　　對(duì)話(huà)嘉賓

　　中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所社會(huì)問(wèn)題研究中心主任 于建嶸

　　中央黨校黨建教研部教授 蔡霞

　　民革中央辦公廳副主任 蔡永飛

　　從“異地為官”到異體監(jiān)督

　　蔡永飛：不過(guò)，“異地為官”在思路上至少有一點(diǎn)還是可取的。這里的“異”字是非常重要的。任何政治組織、政治共同體，都需要一種異己力量的制約和監(jiān)督。實(shí)際上，“異地為官”體制，就是一種異體監(jiān)督體制：它是通過(guò)外來(lái)的掌權(quán)者來(lái)制約和監(jiān)督地方的政治力量，以免它溢出整個(gè)國(guó)家的政治體制。

　　之所以在古代社會(huì)“異地為官”體制更為有效，不只是因?yàn)槟莻�(gè)時(shí)候的交通通訊不發(fā)達(dá)，最重要的是，盡管古代中國(guó)在中央層面出現(xiàn)了政治權(quán)力的分解，但那個(gè)時(shí)候大多數(shù)地方還談不上什么社會(huì)政治生活，地方政權(quán)的職能也比較簡(jiǎn)單。

　　從人類(lèi)社會(huì)的歷史來(lái)看，社會(huì)政治生活的成熟是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入資本主義時(shí)代以后的事情，生產(chǎn)力的發(fā)展使社會(huì)成員分化為各種利益主體，政治權(quán)力的分解也使政治體制精致化。在西方國(guó)家就形成了行政權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)的三權(quán)分立和相互制衡的體制。

　　按照中共十七大的提法，我們也需要“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”。在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已經(jīng)帶來(lái)了地方社會(huì)政治生活日益豐富和深化的今天，在推進(jìn)地方治理結(jié)構(gòu)調(diào)整的時(shí)候，如果我們把“異地為官”概括為“異體監(jiān)督”的話(huà)，這一政治智慧還是可用的。

　　比如說(shuō)，地方政治精英當(dāng)選為縣級(jí)行政首長(zhǎng)，他就必須向選民負(fù)責(zé)，因?yàn)檫x民有選舉權(quán)，還要有罷免權(quán)(民意代表由選民選舉，當(dāng)然也要向選民負(fù)責(zé))，這是縣級(jí)地方政權(quán)內(nèi)部民意機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的異體監(jiān)督。而縣級(jí)地方政權(quán)必須執(zhí)行由上級(jí)特別是國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定的法律法規(guī)，那么縣級(jí)政權(quán)還必須向上級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)、接受它們的監(jiān)督，這是來(lái)自上級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)的異體監(jiān)督。

　　再有，縣級(jí)地方政府執(zhí)行各種法律法規(guī)，還需要受到司法機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，這也是異體監(jiān)督。實(shí)際上，于教授一方面建議改變“異地為官”的回避制度，另一方面，又建議實(shí)行地方司法機(jī)關(guān)工作人員的流動(dòng)回避制，就是說(shuō)，在行政權(quán)上不應(yīng)當(dāng)“異地為官”，而在司法權(quán)上，則需要“異地為官”。這里強(qiáng)調(diào)的就是司法機(jī)關(guān)法律監(jiān)督必須保證是一種異體監(jiān)督，以此來(lái)保障中央和地方分權(quán)之后作為單一制國(guó)家的統(tǒng)一性。

　　于建嶸：是的，關(guān)鍵是異體監(jiān)督，這是建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。至于地方司法機(jī)關(guān)如何對(duì)中央負(fù)責(zé)，既需要理論研究，也需要實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。比如說(shuō)，現(xiàn)階段已經(jīng)存在的海事法院就是一種跨行政區(qū)域的設(shè)置模式，這是一種值得推廣的創(chuàng)新模式。

　　因?yàn)橐獙徖砼c水路運(yùn)輸相關(guān)的案件，涉及河、船、貨、船員等，其管轄權(quán)必須以河流為坐標(biāo)系進(jìn)行劃分，由于河流的跨域性，海事法院的管轄權(quán)也就隨著河流的游動(dòng)而延伸開(kāi)來(lái)。比如，武漢海事法院的管轄范圍沿長(zhǎng)江流域，從重慶到上海上游。

　　盡管劃分海事法院管轄范圍時(shí)并沒(méi)有考慮到防止地方保護(hù)主義的問(wèn)題，但它客觀(guān)上起到了這個(gè)作用。最高人民法院副院長(zhǎng)萬(wàn)鄂湘在調(diào)研時(shí)了解到，幾乎所有海事法院在審理案件時(shí)都沒(méi)有遇到地方保護(hù)主義的干擾，因?yàn)樗麄兊乃痉ü茌牱秶�與縣長(zhǎng)、市長(zhǎng)、省長(zhǎng)的管轄范圍沒(méi)有任何聯(lián)系。如果將海事法院的設(shè)置模式推廣到所有法院、檢察院，司法機(jī)關(guān)的異體監(jiān)督就可以大大推進(jìn)一步。

　　蔡霞：說(shuō)到異體監(jiān)督，我認(rèn)為發(fā)展地方民主，除了政治體制的創(chuàng)新以外，非常需要改革新聞管理體制。沒(méi)有相對(duì)獨(dú)立的輿論監(jiān)督，或者說(shuō)輿論的異體監(jiān)督，所謂發(fā)展地方民主也是要大打折扣的。

　　胡錦濤總書(shū)記在十七大報(bào)告中提出，要“保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，其實(shí)這四個(gè)權(quán)都與新聞媒體的相對(duì)獨(dú)立密切相關(guān)。