2010年國(guó)家公務(wù)員(新大綱)申論熱點(diǎn)：政府職能轉(zhuǎn)變

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　　從產(chǎn)能過(guò)剩爭(zhēng)論看政府職能的轉(zhuǎn)變

　　一、由汽車產(chǎn)量過(guò)剩引發(fā)的產(chǎn)能過(guò)剩爭(zhēng)論以及政府經(jīng)濟(jì)職能的錯(cuò)位

　　汽車行業(yè)是近年來(lái)我國(guó)增產(chǎn)速度最快的行業(yè)之一，因其對(duì)鋼產(chǎn)量的超常增長(zhǎng)影響特別突出，曾一度成為國(guó)家宏觀調(diào)控的目標(biāo)。但國(guó)家發(fā)改委在2007年經(jīng)濟(jì)運(yùn)行工作會(huì)議上關(guān)于“2008年汽車產(chǎn)量將超過(guò)1000萬(wàn)輛，轎車產(chǎn)量超過(guò)500萬(wàn)輛，應(yīng)該不成問(wèn)題�，F(xiàn)在來(lái)看，汽車產(chǎn)業(yè)更加突出的問(wèn)題是提高整個(gè)汽車行業(yè)質(zhì)量”的表述，意味著該行業(yè)調(diào)控已告一段落。從今年全國(guó)汽車實(shí)際產(chǎn)量來(lái)看，亦似乎印證了這一點(diǎn)。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局披露的《工業(yè)主要產(chǎn)品產(chǎn)量及增長(zhǎng)速度》資料，2008年1—9月份全國(guó)生產(chǎn)汽車747.8萬(wàn)輛，較去年同期增長(zhǎng)13.6%;而同期全國(guó)粗鋼產(chǎn)量為39095.27萬(wàn)噸，僅較去年同期增長(zhǎng)6.2%。汽車產(chǎn)量同期增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)超出粗鋼產(chǎn)量的增長(zhǎng)速度。由此，國(guó)內(nèi)眾多經(jīng)濟(jì)專家對(duì)這種在西方經(jīng)濟(jì)模式中稱之為“以礦物燃料為基礎(chǔ)，以汽車為中心，充斥著一次性物品的經(jīng)濟(jì)”開(kāi)展了一場(chǎng)產(chǎn)能過(guò)剩的大爭(zhēng)論，并將關(guān)注的焦點(diǎn)逐漸集中在政府經(jīng)濟(jì)職能的有效改進(jìn)方面。筆者歸結(jié)出的主要觀點(diǎn)如下：

　　(一)產(chǎn)能過(guò)剩源于消費(fèi)能力短缺

　　真正與稀缺資源對(duì)峙的是消費(fèi)能力而不是消費(fèi)欲望，而消費(fèi)能力是有限的。因此，現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活常常表現(xiàn)出生產(chǎn)能力大于消費(fèi)能力的傾向。作為常態(tài)，生產(chǎn)能力的實(shí)現(xiàn)要受到消費(fèi)能力的制約，而不是相反。同時(shí)，過(guò)剩生產(chǎn)能力是一種“存量生產(chǎn)能力”，如果能夠在經(jīng)濟(jì)中找出一個(gè)在量上和其相當(dāng)，有支付能力、有需求愿望但未能得到滿足的“存量需求”，將這個(gè)存量需求釋放出來(lái)，就能夠較快地走出通貨緊縮的困境。換言之，我國(guó)是一個(gè)正處轉(zhuǎn)型期的發(fā)展中國(guó)家，由于結(jié)構(gòu)性、政策性原因，國(guó)民經(jīng)濟(jì)中存在不少存量需求。若能將這些結(jié)構(gòu)、政策性障礙消除，讓那些存量需求迸發(fā)出來(lái)，就能夠在較短的時(shí)間里把過(guò)剩的生產(chǎn)能力消化掉。

　　(二)產(chǎn)能過(guò)剩是一個(gè)偽命題

　　所謂剩余都是短缺造成的，有多少剩余必有多少短缺。政府的責(zé)任是調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展模式，集中精力解決公共品短缺問(wèn)題且做好自身的改革。我國(guó)當(dāng)前處于兩種生產(chǎn)方式的矛盾、二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的矛盾即國(guó)民經(jīng)濟(jì)主要矛盾三七開(kāi)階段，生活在農(nóng)村的9億人口至少80%需要進(jìn)入城市就業(yè)和居住，才能改造小農(nóng)生產(chǎn)方式，建成社會(huì)主義新農(nóng)村。我國(guó)要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)在生產(chǎn)方式、社會(huì)結(jié)構(gòu)上的一體化，需要在50年的時(shí)間內(nèi)，每年至少轉(zhuǎn)移2000萬(wàn)農(nóng)村人口。同進(jìn)城農(nóng)民在城市解決吃、住、用、行、教育、醫(yī)療的需求相比，那些所謂產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)的產(chǎn)能不是過(guò)剩的問(wèn)題，而是嚴(yán)重短缺。所謂產(chǎn)能過(guò)剩是由于體制的障礙才出現(xiàn)的。具體講，我國(guó)以重化工業(yè)為主的本輪產(chǎn)能過(guò)剩，是轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)的一種特殊的產(chǎn)業(yè)組織現(xiàn)象。汽車、鋼鐵、電解鋁、水泥、電等都是如此。

　　(三)反市場(chǎng)規(guī)律的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象

　　我國(guó)目前龐大的生產(chǎn)能力過(guò)剩，主要是上世紀(jì)90年代產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)再呈趨同態(tài)勢(shì)的結(jié)果。由于各級(jí)政府具有資源配置功能，加之地方、部門與個(gè)人的利益驅(qū)動(dòng)，由此基本上未能改變地方政府“拍腦袋”決定投資方案的行為模式。可以說(shuō)，造成我國(guó)生產(chǎn)能力嚴(yán)重過(guò)剩的原因主要是投資誤導(dǎo)、資源配置不當(dāng)，而投資誤導(dǎo)的主角更多的是指向地方政府。最值得注意的就是中央政府與地方政府在作為投資主體時(shí)的利益不一致，這是造成目前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡的主要原因。此外，我國(guó)的商品過(guò)剩是在產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平落后、生產(chǎn)率普遍低下、產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)基礎(chǔ)上的過(guò)剩。按照一般常規(guī)，在過(guò)剩狀態(tài)下，買方會(huì)在買賣雙方的競(jìng)爭(zhēng)中逐漸處于有利地位，生產(chǎn)領(lǐng)域中會(huì)逐漸優(yōu)勝劣汰，流通領(lǐng)域中消費(fèi)者權(quán)益會(huì)不斷強(qiáng)化。但我國(guó)的市場(chǎng)形態(tài)卻出現(xiàn)了完全相反的情況，完全不是一個(gè)買方有主動(dòng)選擇權(quán)的格局，這種情況與發(fā)達(dá)國(guó)家商品過(guò)剩狀態(tài)的買方地位完全不同。目前在商品相對(duì)過(guò)剩的狀態(tài)下出現(xiàn)消費(fèi)者主權(quán)缺失的情形，這在世界經(jīng)濟(jì)史上也是絕無(wú)僅有的。近年屢屢發(fā)生的食品安全事件就是一個(gè)明證。

　　二、政府不靈與市場(chǎng)失靈同時(shí)存在

　　發(fā)揮市場(chǎng)“看不見(jiàn)的手”和政府“看得見(jiàn)的手”的作用，是調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行矛盾的一般定律。但在我國(guó)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中卻表現(xiàn)出一種奇怪的混合：市場(chǎng)失靈的同時(shí)政府干預(yù)也不靈。市場(chǎng)失靈有一個(gè)相同的重要來(lái)源，那就是信息不完善和不完全性市場(chǎng)。我國(guó)因?yàn)槎鄠�(gè)地方政府成為資源配置的主體，導(dǎo)致各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重復(fù)雷同,成千上萬(wàn)個(gè)企業(yè)做出的生產(chǎn)決定，造成了重復(fù)生產(chǎn)與無(wú)效率。而不完善信息與不完善市場(chǎng)問(wèn)題同樣是政府不靈的一個(gè)重要根源，最后導(dǎo)致政府為社會(huì)提供了大量的“負(fù)供給”。自 1993年加強(qiáng)宏觀調(diào)控以來(lái)，中央政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的力度不斷加強(qiáng)。政府在高估直接調(diào)控力量的同時(shí)，低估了間接調(diào)控的力量。但直接調(diào)控要想獲得成功，不可或缺的因素就是調(diào)控者不僅要具備大量信息，即擁有決定做什么的信息，還必須具備有效監(jiān)管經(jīng)濟(jì)過(guò)程的能力，包括有效監(jiān)管經(jīng)濟(jì)運(yùn)作過(guò)程與經(jīng)濟(jì)結(jié)果的能力。然而我國(guó)目前的狀態(tài)表明，無(wú)論是在獲得真實(shí)信息方面，還是在監(jiān)管經(jīng)濟(jì)運(yùn)作過(guò)程與經(jīng)濟(jì)結(jié)果方面，都未能達(dá)到應(yīng)有狀態(tài)。

　　三、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式對(duì)政府經(jīng)濟(jì)職能作用提出的要求

　　保證實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展必須轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。這其中，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能尤其是經(jīng)濟(jì)職能，解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的體制機(jī)制問(wèn)題，實(shí)行真正意義上的政企、政資、政事分開(kāi)，是當(dāng)前最需要牽住的“牛鼻子”、最需要克服的瓶頸、最需要攻的改革之“堅(jiān)”。

　　第一，重新界定政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的位置。其關(guān)鍵在于政府主導(dǎo)重要資源配置的方式讓位給以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的資源配置方式。政府的功能主要是實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)，而不是盈利。政府改革最重要的方面是調(diào)整政府、市場(chǎng)和企業(yè)的關(guān)系，更大限度地發(fā)揮市場(chǎng)和非政府組織的作用，放手讓企業(yè)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。同時(shí)，政府要代表全局、長(zhǎng)遠(yuǎn)和公眾利益，把握經(jīng)濟(jì)高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的正確航向。

　　第二，加快建立全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)，創(chuàng)造有競(jìng)爭(zhēng)力的市場(chǎng)環(huán)境。市場(chǎng)分割鼓勵(lì)了低水平重復(fù)投資，區(qū)域保護(hù)則使低效企業(yè)可以長(zhǎng)壽長(zhǎng)存。國(guó)內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)尚未完全形成，這是造成經(jīng)濟(jì)低效率、低效益的重要原因。這也與我國(guó)作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，現(xiàn)存的二元經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化結(jié)構(gòu)有著緊密關(guān)聯(lián)。為此，要知難而進(jìn)，采取有力舉措，鼓勵(lì)產(chǎn)權(quán)流動(dòng)，特別是跨所有制、跨地區(qū)的產(chǎn)權(quán)流動(dòng)，加快國(guó)有經(jīng)濟(jì)和國(guó)內(nèi)企業(yè)的重組調(diào)整步伐。

　　第三，推進(jìn)市場(chǎng)主體改革，奠定轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)機(jī)制的微觀基礎(chǔ)。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的微觀載體是企業(yè)，企業(yè)整體素質(zhì)決定國(guó)家的經(jīng)濟(jì)效率。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，只有產(chǎn)權(quán)清晰的市場(chǎng)主體，才會(huì)追求質(zhì)量-效益型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。尤其是對(duì)于國(guó)有企業(yè)來(lái)講，超越國(guó)有企業(yè)治理的政府行政主導(dǎo)模式必然是國(guó)有企業(yè)治理改革進(jìn)一步深化的題中之義。其要義在于重新定位國(guó)有企業(yè)治理中的政府治理邊界。