滿分100分 時限150分鐘

　　一、注意事項

　　1.申論考試，是對分析駕馭材料的能力、解決問題能力、言語表達能力的測試。

　　2.作答參考時限：閱讀材料40分鐘，作答110分鐘。

　　3.仔細閱讀給定材料，按照后面提出的“申論要求”依次作答。

　　二、給定資料

　　1.據(jù)不完全統(tǒng)計，自1997年以來全國有近億畝耕地被征用，其直接后果是造成了4000多萬徘徊在城市邊緣的“失地大軍”，他們有著一個共同特點——務農(nóng)無地、上班無崗、低保無份。2003年，九三學社進行的一項調查表明，目前60%的失地農(nóng)民生活處于十分困難的境地，有穩(wěn)定經(jīng)濟收入、沒有因失地影響基本生活的只占30%。觀察人士指出，這正是各地方在大力推進城市化的過程中，農(nóng)民付出的代價。

　　2.最新統(tǒng)計資料顯示，在各地城市化的進程中，僅開發(fā)區(qū)一項，規(guī)劃面積不僅超過了現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設用地總量，甚至超過了臺灣島和海南省的面積。但目前國內現(xiàn)有的6015個開發(fā)區(qū)中，只有259個和1559個是由國務院、省政府及有關部門分別批準的。而這直接影響到耕地的銳減，有數(shù)據(jù)顯示，1997年到2002年，6年間耕地減少9542萬畝，補充耕地3378萬畝，凈減少6164萬畝，年均減少1027萬畝。到2003年底，國家耕地面積已從原有的19.5億畝銳減到18.51億畝。

　　3.失去土地的農(nóng)民，不僅付出了慘重的代價，而且就業(yè)和社會保障均無著落。根據(jù)九三學社對遼南某市郊區(qū)的調查，失地前平均每個勞動力年收入在1萬元左右，戶均收入2萬元左右。失地后，不僅收入減少，還由于搬進樓房，取暖費、電費、水費、物業(yè)費、飲食費等支出增大，平均每年每戶農(nóng)民減收1.13萬元。因為生活拮據(jù)，甚至出現(xiàn)了失地農(nóng)民以撿破爛為生的群體，有的農(nóng)戶夜里連電燈都舍不得點，到農(nóng)貿(mào)市場撿菜吃、到河邊洗衣服、在樓下支起鍋灶做飯的農(nóng)民大有人在。特別是城鄉(xiāng)結合部或城市郊區(qū)農(nóng)民，失去土地后，很大一部分成為游離于城鄉(xiāng)社會之間的“邊緣人”。他們別無選擇，只能在未經(jīng)任何培訓的條件下進入城市，又因為這些城市并沒有做好接收吸納他們的準備，使得他們面臨被徹底“邊緣化”的危險。他們中間條件和運氣好一些的，經(jīng)過百般周折和十分繁瑣的手續(xù)，即使找到一份工作，也要時常處于怕失業(yè)、怕生病、怕孩子失學、怕暫住證上找麻煩的惴惴不安的心態(tài)之中。處于這種心境的農(nóng)民并不認同城市是自己的家，他們與城市間存在著難以消除的隔膜。

　　4.隨著城市化和工業(yè)化進程的加快，農(nóng)村土地被大量征用。由此帶來兩大問題，一是當前失地農(nóng)民信訪逐年增加，二是今后失地農(nóng)民如何安居樂業(yè)的問題。引發(fā)這兩個問題的主要原因有以下幾個方面：

　　首先，農(nóng)民普遍認為在計算土地平均年產(chǎn)值時偏低，沒有按照現(xiàn)在實際的優(yōu)質高效農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益來計算。有的縣補償?shù)睫r(nóng)戶最低的每畝土地只有3000元，按6年計算平均每年產(chǎn)值只有500元。而農(nóng)民失去的是子孫后代賴以生存的全部生產(chǎn)資料。

　　其次，同地不同價，補償標準懸殊太大�，F(xiàn)在各級政府制定土地補償標準時都把征地用途作為重要的參考依據(jù)，造成同一個村，同一地塊因公路建設、企業(yè)用地、商品房開發(fā)用地等用途不同，到農(nóng)戶的補償費懸殊太大，高低相差近10倍。農(nóng)民反應極為強烈。

　　5.浙江省一項調查表明，如果征地成本價是100%，被征土地收益分配格局大致是：地方政府占20%至30%，企業(yè)占40%至50%，村級組織占25%至30%，農(nóng)民僅占5%至10%。從成本價到出讓價之間所生成的土地資本巨額增值收益，大部分被中間商或地方政府所獲取。據(jù)農(nóng)業(yè)和國土資源方面的有關專家測算，改革開放以來，通過各種形式征用農(nóng)地的價格“剪刀差”，從農(nóng)民身上至少“拿走”近5萬億元，嚴重剝奪了失地農(nóng)民的利益。對此，民進中央副主席蔡睿賢委員指出，“征地制度的最大缺陷是補償過低�！彪m然1988年修訂的土地管理法規(guī)定，征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償；征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及土地上附著物和青苗補償費。但十幾年過去了，當年制定的補償標準已遠低于經(jīng)濟發(fā)展，而在現(xiàn)實中，就是這樣的補償費還常常不能全額發(fā)放到失地農(nóng)民手中。

　　6.近年來，許多縣市政府實行統(tǒng)一征地，并對經(jīng)營性用地實行招標和掛牌交易。這是普遍受農(nóng)民稱道的好事，但是，政府轉身又成了“投機商”，一手操持“低征高賣”。浙江省上虞市百官鎮(zhèn)政府拍賣土地時價格上升到100多萬元一畝，總額達到1.5億元，而農(nóng)戶的征地補償安置費只有2.5萬元一畝�！暗驼鞲哔u”已經(jīng)引起不滿，加之又是政府直接出面操作，對失地農(nóng)民刺激很大，引發(fā)農(nóng)民與政府的對立情緒。

　　7.現(xiàn)行征地制度沒有充分尊重農(nóng)民對土地財產(chǎn)的所有權及其使用、收益和處分權。農(nóng)村土地集體所有，就是以村為單元的所有農(nóng)民共同所有，其代表是村民委員會或村集體經(jīng)濟組織。任何個人和組織擁有某項財產(chǎn)的所有權，就相應地擁有對該項財產(chǎn)的使用、收益和處分權。但現(xiàn)行征地制度在承認農(nóng)民擁有集體土地所有權的同時，在征地時又剝奪了農(nóng)民對集體土地擁有的所有權及其使用權、收益權和處分權，使農(nóng)民的土地集體所有權虛置，土地所有權利益得不到充分保障。

　　8.在現(xiàn)行體制下,造成失地農(nóng)民問題的重要原因在于城鄉(xiāng)二元結構。政府部門規(guī)劃各項事業(yè)的時候往往重城市、輕農(nóng)村，二次分配政策也大多向城市傾斜。城鄉(xiāng)之間就業(yè)和用工、社會保障和福利等制度差別很大,農(nóng)民權益得不到有效維護。比如在農(nóng)民失地補償問題上,“補不補”、“補多少”、“怎樣補”,隨意性很大,農(nóng)民的話沒人聽,要怎么辦大多都由“上面”說了算。

　　9.解決失地農(nóng)民問題的出路在于：創(chuàng)造條件，讓更多農(nóng)民離開土地，從而在工業(yè)化、城市化的牽引下完成人口與資源的優(yōu)化組合，打破農(nóng)業(yè)、工業(yè)雙受制約的局面，締造“雙贏”。農(nóng)民失地不僅是歷史發(fā)展的必然，也是時代進步的需要。科學、合理地離開土地，不僅是符合政府的愿望，也是多數(shù)農(nóng)民的愿望和要求。中央農(nóng)村工作領導小組辦公室主任段應碧指出，城市化應當有利于農(nóng)民富裕，而不是造成大批農(nóng)民失地失業(yè)；應當有利于縮小城鄉(xiāng)差距，而不是擴大社會不公。

　　10.就業(yè)是失地農(nóng)民最好的保障，一些基層干部呼吁，政府作為征地單位應該負起更大的責任，如對失地農(nóng)民進行免費就業(yè)培訓、拓寬農(nóng)民就業(yè)門路、建立失地農(nóng)民基本生活保障制度等。但也有專家指出，這些都是政府應該做的，但還有深層次的問題。據(jù)國務院發(fā)展研究中心副主任陳錫文估算，改革開放以來，政府利用低價征地高價出讓，從農(nóng)民手中拿走的資金約為2萬億元。我國的城市化之所以飛速發(fā)展，大都市建設日新月異，很大程度上是農(nóng)民在做貢獻，是農(nóng)民降低了我們城市化、現(xiàn)代化的成本。如今，失地農(nóng)民問題的出現(xiàn)，正是這種不合理的征地制度積重難返的產(chǎn)物。城市化在推進，土地在升值，但農(nóng)民并沒有從中得益，這樣的現(xiàn)狀顯然需要改變。“失地農(nóng)民問題本質上是農(nóng)民權利問題�！敝袊�社會科學院農(nóng)村所研究員黨國英指出，農(nóng)民的四大權利（土地財產(chǎn)權、自由遷徙權、生產(chǎn)自主權、公平身份權）一直存在被忽視的問題，相關的改革也是時斷時續(xù)。失地農(nóng)民之所以成為社會問題，正是因為政府沒有充分尊重農(nóng)民的土地財產(chǎn)權，在土地資源利用過程中忽視了公平性問題。

　　11.國家發(fā)展與改革委員會中國小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵指出，解決失地農(nóng)民的問題，實際上涉及到國民經(jīng)濟分配格局的問題，需要徹底改變政府的決策觀念和決策方式。農(nóng)民離開土地進城已成為一個大趨勢，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展已經(jīng)成為現(xiàn)實的要求，在這種情況下政府在土地問題的決策方式上還固守著以城市為中心的視角，已經(jīng)嚴重落伍。在涉及土地收益分配這樣與農(nóng)民利益切身相關的問題上，政府應當有所作為。農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心副研究員朱守銀指出，在推進城市化的過程中，政府要改變決策方式、轉變觀念，要做的事情還很多。比如，在城市規(guī)劃的問題上，必須考慮規(guī)劃區(qū)內農(nóng)民的發(fā)展，不僅僅是買斷補償，要考慮用國有化征地后產(chǎn)生的收益為失地農(nóng)民建立社會保障，或者讓農(nóng)民集體經(jīng)濟組織以土地產(chǎn)權入股分享城市化后土地的增殖收益，在規(guī)劃區(qū)外則允許農(nóng)村集體土地直接進入建設用地市場，這樣可以搞活農(nóng)村經(jīng)濟，擴大農(nóng)村人口的就業(yè)，增加農(nóng)民收入，這也符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求。城市化是解決中國三農(nóng)問題的根本出路，國家正在不斷推進農(nóng)村的城市化進程，在這個過程中，政府需要不斷調整自身的決策方式，充分保障農(nóng)民的合法權益。

　　12.有“中國雜交水稻之父”之稱的袁隆平作為全國政協(xié)委員，在政協(xié)十屆二次會議上的一個題為《高度重視我國糧食安全問題》的發(fā)言引發(fā)了人們對于新危機的認識。他首先舉出了一串驚人的數(shù)字：在1998年中國糧食總產(chǎn)量達到了5.12億噸的歷史最高水平之后，中國糧食總產(chǎn)量連續(xù)5年下降，2003年已跌至4.31億噸；糧食年人均占有量從1996年的414公斤下降到2003年的333公斤。而由于生產(chǎn)銳減，每年形成0.25億噸至0.35億噸的缺口，去年的缺口更高達0.5億噸。這幾年，全靠挖庫存維持糧食供求平衡。對于這一狀況，有專家估計，2005年前后，中國糧食市場的“拐點”就可能出現(xiàn)。也有專家推算，2030年，中國將有16億人口，如按人均消費400公斤計算，屆時全國需糧食6.4億噸，按現(xiàn)在的糧食產(chǎn)量，缺口將多達2億噸。

　　袁隆平分析，糧食產(chǎn)量銳減的一個最重要、最直接的原因，就是糧食播種面積持續(xù)下降。而這與一些地方熱衷于各種形式的形象工程，盲目建設“開發(fā)區(qū)”、“工業(yè)園”，大量占用、征用良田密切相關。

　　13.國務院總理溫家寶在今年的政府工作報告中明確指出：“在農(nóng)村土地征用中，要嚴格控制征地規(guī)模，依法按規(guī)劃和程序征地，及時給予農(nóng)民合理補償，切實保護農(nóng)民合法權益。同時要依法加強用地管理。對不符合國家產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)準入標準的建設項目，一律不得批準用地。繼續(xù)清理開發(fā)區(qū)，整頓規(guī)范土地市場”。緊接著，憲法第十條第三款“國家為了公共利益的需要，可以照法律規(guī)定對土地實行征用�！毙薷臑椋骸皣�家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用，并給予補償�！�

　　三、申論要求

　　1.認真閱讀給定資料，用350字左右的篇幅概括目前我國失地農(nóng)民問題的根源、現(xiàn)狀和根本出路。要求：內容全面，條理清楚，語言通暢。(40分)

　　2. 假設給定資料中有關失地農(nóng)民的問題在你省也存在，你作為該省農(nóng)村政策研究室的 工作人員，請根據(jù)給定資料，寫一份“關于我省失地農(nóng)民生活狀況的調查分析”，以供有關部門決策時參考。(60分)要求：(1)簡要介紹情況，恰當分析原因，提出全面、明確、可行的對策。(2)條理清楚，語言通暢。(3)作答在答題卡上的指定位置(作答在其他位置上的一律無效)。(4)字數(shù)不多于2000字。

　　四、解題指導

　　失地農(nóng)民問題是當前迫切需要解決的問題。它既涉及到成千上萬農(nóng)民的切身利益，也關系到我國改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局，很有可能被用來充當本年度申論考試的考查內容，應當引起廣大考生的高度重視。

　　考題共有兩道，試題結構與試題要求與2004年中央、國家機關申論考試相類似，具有一定的難度。第一道題要求“概括目前我國失地農(nóng)民問題的根源、現(xiàn)狀和根本出路”�？忌�很容易把失地農(nóng)民問題的根源歸結為大量耕地被占用，并進而歸結為我國加速推進城市化。而事實上，城市化是我國實現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化的必由之路和現(xiàn)代社會發(fā)展的必然趨勢。城市化必然導致一定的耕地被占用，也必然導致一部分農(nóng)民失地，但并不必然導致失地農(nóng)民“問題”。農(nóng)民失地之所以成為“問題”，是因為在城市化進程中農(nóng)民沒有享受到與城市居民同等的待遇，其正當、合法的權益沒有得到充分保障。所以，解決失地農(nóng)民問題的根本出路不是取消城市化，而是在推進城市化的同時統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，給農(nóng)民以平等的市場經(jīng)濟主體地位，并充分保護其正當、合法的權益。

　　弄清楚了失地農(nóng)民問題的根源和根本出路，在第二題的“調查分析”中提出具體的解決方案就比較容易了，而且給定資料中也隱含著這方面的信息�？忌�只要細心提煉、全面衡量，就能交上一份令人滿意的答卷。 　五、參考答案

　　1.失地農(nóng)民問題是伴隨著我國城市化的進程出現(xiàn)的，但這個問題的根源卻在于政府部門缺乏統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和維護農(nóng)民權益的意識，致使在征地過程中農(nóng)民的正當權益受到嚴重侵 害。現(xiàn)在，我國大約有4000萬失地農(nóng)民，他們中大部分種田無地、就業(yè)無崗、低保無份，生活在城市的邊緣，在就業(yè)、子女就學、社會保障等方面又享受不到有關政策，這已經(jīng)嚴重影響到城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。同時，由于大量征地造成糧食產(chǎn)量逐年減少，我國的糧食安全也已受到威脅。解決失地農(nóng)民問題的出路在于，政府要改變城鄉(xiāng)二元結構，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，充分保護農(nóng)民的權益。這就要求嚴格規(guī)范政府的征地行為，在征地過程中，要賦予農(nóng)民知情權、參與權、監(jiān)督權和申訴權，讓農(nóng)民直接參與土地交易全過程，以保證他們的土地使用權和處置權得到充分尊重，利益得到有效保障。

　　2.關于我省失地農(nóng)民生活狀況的調查分析

　　土地是農(nóng)民的命根子，是農(nóng)民生活的最基本的保障，是農(nóng)村穩(wěn)定的基礎。近年來，隨著工業(yè)化和城市化進程的加快，大量的農(nóng)村集體土地被征用，失地農(nóng)民越來越多。如何保護“三無農(nóng)民”(務農(nóng)無地、就業(yè)無崗、低保無份)的合法權益，解除失地農(nóng)民的后顧之憂，保證農(nóng)民安居樂業(yè)，是目前各級政府和社會各界普遍關注的熱點話題。為了及時了解當前失地農(nóng)民的生活現(xiàn)狀、困難、心態(tài)和他們的希望要求，我省農(nóng)村政策研究室進行了本次專題調查。從調查情況來看，我省失地農(nóng)民的生活總體保持穩(wěn)定，但還存在許多困難和問題。

　　一、存在的主要困難和問題

　　(一)補償標準不一，安置費偏低

　　由于各級政府制定土地補償標準時都把征地用途作為重要的參考依據(jù)，造成同一個村，同一地塊因公路建設、企業(yè)用地、商品房開發(fā)用地等用途不同，到農(nóng)戶的補償費懸殊太大，高低相差近幾倍，農(nóng)民對此反映強烈。同時1988年修訂的土地管理法規(guī)定，征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償。征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及土地上附著物和青苗補償費。十幾年過去了，當年制定的補償標準已遠低于經(jīng)濟發(fā)展，而且就是這樣的補償費還常常不能全額發(fā)放到農(nóng)民手中。

　　(二)政府“低征高賣”，農(nóng)民表示不滿

　　目前，政府向農(nóng)民征用土地時是按農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的邊際收益支付補償安置費，而向社會拍賣時按土地的市場價格成交，形成了價格上的巨大差距。對于這種“低征高賣”，農(nóng)民意見很大，表示難以接受。另據(jù)測算表明，與付出的代價相比，失地農(nóng)民得到的補償微乎其微。如果征地成本價是100%，被征土地收益分配格局大致是：地方政府占20%至30%，企業(yè)占40%至50%，村級組織占25%至30%，農(nóng)民僅占5%至10%。從成本價到出讓價之間所生成的土地資本巨額增值收益，大部分被中間商或地方政府所獲取。

　　(三)征地工作透明度不高，缺乏公平、公正

　　調查顯示，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村委會在征用農(nóng)村集體土地前宣傳力度不夠，很少有征地公告，基本沒有真正向農(nóng)民征求意見，造成一般農(nóng)戶對征地工作不清楚，包括目標規(guī)劃、工作程序、征地用途等。

　　(四)許多失地農(nóng)民對今后的生活感到憂慮和擔心

　　一是失去了土地這個最穩(wěn)定、最基本的生活來源，對農(nóng)民生活帶來較大沖擊。二是再就業(yè)困難重重，那些素質低及老弱病殘的勞動力就業(yè)難度大。三是生活成本提高，失地農(nóng)民進城后生活難以為繼。四是社會保障機制不健全，嚴重影響到農(nóng)村社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。

　　二、保障失地農(nóng)民合法權益的根本措施和途徑

　　解決失地農(nóng)民的出路問題，不僅是當前解決農(nóng)村問題的一個難點，也是人們普遍關注的一個社會性問題，它事關農(nóng)村和社會的穩(wěn)定。高度重視失地農(nóng)民問題，為失地農(nóng)民解決后顧之憂，已到了刻不容緩的地步。各級政府要從實踐“三個代表”重要思想，維護社會穩(wěn)定的高度來認識這個問題，真正從政策上、制度上予以關注并加以解決。

　　(一)按市場經(jīng)濟規(guī)律對失地農(nóng)民給予合理的土地補償

　　解決失地農(nóng)民的出路問題，首先要提高征地補償標準，征地補償標準太低是農(nóng)民蒙受損失和上訪的最主要原因。因此要盡快修訂現(xiàn)行土地管理法關于征用制度的規(guī)定，規(guī)范各級政府行為，約束公共權力，確保為失地農(nóng)民提供長期可靠的基本保障。在農(nóng)用地轉為建設用地的過程中，應盡快改變計劃經(jīng)濟時代的行政征地方式，引入市場機制，讓農(nóng)民直接參與土地交易全過程，以保證他們對土地的使用權、處置權等得到充分尊重，利益得到有效保障。同時盡快完善土地征用補償機制，提高補償標準，使農(nóng)民真正受益。

　　(二)建立健全失地農(nóng)民的社會保障機制，以解決農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療問題

　　調查中了解到，對于年齡稍大一些的農(nóng)民來說，養(yǎng)老保障成為最大的問題。大多數(shù)老年家庭靠征地款來維持生計，一旦坐吃山空，生活就沒了著落。因此農(nóng)戶期望在今后征用土地過程中，對失地農(nóng)民進行“開發(fā)式安置”，除了給付補償金外，還要對那些以土地為生的農(nóng)民采取諸如以土地換取養(yǎng)老和醫(yī)療保障的方法，以土地換取就業(yè)的方法，解決失地農(nóng)民的后顧之憂。

　　(三)提供優(yōu)惠政策，加大扶持力度

　　部分失地農(nóng)民在耕地被征用后，有意自謀職業(yè)或發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，但苦于沒有資金，未能實現(xiàn)。因此希望政府在貸款、稅收、場地等方面對自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民提供優(yōu)惠政策，尤其金融部門能放寬信貸條件，降低貸款門檻，鼓勵和扶持失地農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)，提高造血能力，努力增加收入。

　　(四)建立對失地農(nóng)民的再就業(yè)培訓機制

　　隨著經(jīng)濟發(fā)展，勞動力市場逐步由單純的體力型向專業(yè)型、技能型轉變。失地農(nóng)民文化素質和勞動技能偏低，就業(yè)難度加大，加上城鎮(zhèn)職工下崗失業(yè)過多，失地農(nóng)民，尤其是無一技之長的失地農(nóng)民就業(yè)更難。因此調查農(nóng)戶一致盼望政府在勞動就業(yè)方面能夠幫助他們，包括給予就業(yè)指導、組織勞務輸出。同時盡快建立健全失地農(nóng)民再就業(yè)培訓機制，加大培訓力度，提高勞動者素質和技能，為失地農(nóng)民再就業(yè)創(chuàng)造良好的條件。

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