四、事故應急管理體系構(gòu)建

　　(一)事故應急救援體系的基本構(gòu)成

　　由于各種事故災難種類繁多，情況復雜，突發(fā)性強，覆蓋面大，應急活動又涉及到從高層管理到基層人員各個層次，從公安、醫(yī)療到環(huán)保、交通等不同領(lǐng)域，這都給日常應急管理和事故應急救援指揮帶來了許多困難。解決這些問題的唯一途徑是建立起科學、完善的應急管理體系和實施規(guī)范有序的運作程序。

　　根據(jù)有關(guān)應急管理體系基本框架結(jié)構(gòu)理論，并針對我國目前安全生產(chǎn)應急管理方面存在的主要問題，通過各級政府、企業(yè)和全社會的共同努力，努力建設(shè)一個統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮、結(jié)構(gòu)完整、功能齊全、反應靈敏、運轉(zhuǎn)高效、資源共享、保障有力、符合國情的安全生產(chǎn)應急管理體系，以有效應對各類安全生產(chǎn)事故災難，并為應對其他突發(fā)事件的應對提供有力的支持。按照《全國安全生產(chǎn)應急救援體系總體規(guī)劃方案》的要求，全國安全生產(chǎn)應急管理體系主要由組織體系、運行機制、支持保障系統(tǒng)以及法律法規(guī)體系等部分構(gòu)成。應急救援體系的構(gòu)成如圖6-6所示。

　　1.組織體系

　　組織體系是安全生產(chǎn)應急管理體系的基礎(chǔ)，主要包括應急管理的領(lǐng)導決策層、管理與協(xié)調(diào)指揮系統(tǒng)以及應急救援隊伍。應急救援體系組織體制建設(shè)中的管理機構(gòu)是指維持應急日常管理的負責部門;功能部門包括與應急活動有關(guān)的各類組織機構(gòu)，如消防、醫(yī)療機構(gòu)等;應急指揮是在應急預案啟動后，負責應急救援活動場外與場內(nèi)指揮系統(tǒng);而救援隊伍則由專業(yè)和志愿人員組成。

　　2.運行機制

　　運行機制是全國安全生產(chǎn)應急管理體系的重要保障，目標是實現(xiàn)統(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理，條塊結(jié)合、以塊為主，分級響應、統(tǒng)一指揮，資源共享、協(xié)同作戰(zhàn)，一專多能、專兼結(jié)合，防救結(jié)合、平戰(zhàn)結(jié)合，以及動員公眾參與，以切實加強安全生產(chǎn)應急管理體系內(nèi)部的應急管理，明確和規(guī)范響應程序，保證應急救援體系運轉(zhuǎn)高效、應急反應靈敏、取得良好的搶救效果。

　　應急救援活動一般劃分為應急準備、初級反應、擴大應急和應急恢復4個階段，應急機制與這4個階段的應急活動密切相關(guān)。應急運行機制主要由統(tǒng)一指揮、分級響應、屬地為主和公眾動員這4個基本機制組成。

　　統(tǒng)一指揮是應急活動的基本原則之一。應急指揮一般可分為集中指揮與現(xiàn)場指揮，或場外指揮與場內(nèi)指揮等。無論采用哪一種指揮系統(tǒng)，都必須實行統(tǒng)一指揮的模式，無論應急救援活動涉及單位的行政級別高低還是隸屬關(guān)系不同，但都必須在應急指揮部的統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)下行動，有令則行，有禁則止，統(tǒng)一號令，步調(diào)一致。

　　分級響應是指在初級響應到擴大應急的過程中實行的分級響應的機制。擴大或提高應急級別的主要依據(jù)是事故災難的危害程度，影響范圍和控制事態(tài)能力。影響范圍和控制事態(tài)能力是“升級”的最基本條件。擴大應急救援主要是提高指揮級別、擴大應急范圍等。

　　屬地為主強調(diào)“第一反應”的思想和以現(xiàn)場應急、現(xiàn)場指揮為主的原則。公眾動員機制是應急機制的基礎(chǔ)，也是整個應急體系的基礎(chǔ)。

　　3.法律法規(guī)體系

　　法律法規(guī)體系是應急體系的法制基礎(chǔ)和保障，也是開展各項應急活動的依據(jù)，與應急有關(guān)的法律法規(guī)主要包括由立法機關(guān)通過的法律、政府和有關(guān)部門頒布的規(guī)章、規(guī)定以及與應急救援活動直接有關(guān)的標準或管理辦法等。

　　4.支持保障系統(tǒng)

　　支持保障系統(tǒng)是安全生產(chǎn)應急管理體系的有機組成部分，是體系運轉(zhuǎn)的物質(zhì)條件和手段，主要包括通信信息系統(tǒng)、培訓演練系統(tǒng)、技術(shù)支持系統(tǒng)、物資與裝備保障系統(tǒng)等。

　　構(gòu)筑集中管理的信息通信平臺是應急體系重要的基礎(chǔ)建設(shè)。應急信息通信系統(tǒng)要保證所有預警、報警、警報、報告、指揮等活動的信息交流快速、順暢、準確，以及信息資源共享;物資與裝備不但要保證有足夠的資源，而且還要實現(xiàn)快速、及時供應到位;人力資源保障包括專業(yè)隊伍的加強、志愿人員以及其他有關(guān)人員的培訓教育;應急財務保障應建立專項應急科目，如應急基金等，以保障應急管理運行和應急反應中各項活動的開支。

　　同時，應急管理體系還包括與其建設(shè)相關(guān)的資金、政策支持等，以保障應急管理體系建設(shè)和體系正常運行。

　　(二)事故應急管理體系建設(shè)原則

　　為實現(xiàn)政府的有序運作，保障經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，借鑒近年來國際上應急管理的成功經(jīng)驗，吸取“非典”等突發(fā)事件的教訓，安全生產(chǎn)應急管理體系定位于國家總體應急救援體系的主要組成部分，與公共衛(wèi)生應急救援體系、社會安全應急救援體系、自然災害應急救援體系并列共同組成國務院直接領(lǐng)導下的應急救援體系。

　　《全國安全生產(chǎn)應急救援體系總體規(guī)劃方案》(安監(jiān)管辦字[2004]163號)明確了安全生產(chǎn)應急管理體系建設(shè)的指導思想，即：以“三個代表”重要思想和黨的十六大精神為指導，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學發(fā)展觀，堅持“安全第一、預防為主、綜合治理”的方針，從我國國情和安全生產(chǎn)的現(xiàn)實需要出發(fā)，統(tǒng)籌考慮我國中長期經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，充分吸收借鑒國內(nèi)外成熟的經(jīng)驗，硬件與軟件并重，根據(jù)輕重緩急，有計劃、有重點地加強應急救援體制、機制、法制、隊伍和裝備建設(shè)，按照《國務院關(guān)于進一步加強安全生產(chǎn)工作的決定》的要求，逐步建立健全全國安全生產(chǎn)應急管理體系，增強安全生產(chǎn)事故災難應急管理能力，最大限度地減少國家和人民生命財產(chǎn)的損失。

　　安全生產(chǎn)應急管理體系建設(shè)應遵循以下建設(shè)原則：

　　1.統(tǒng)一領(lǐng)導，分級管理。國務院安委會統(tǒng)一領(lǐng)導全國安全生產(chǎn)應急管理和事故災難應急救援協(xié)調(diào)指揮工作，地方各級人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導本行政區(qū)域內(nèi)的安全生產(chǎn)應急管理和事故災難應急救援協(xié)調(diào)指揮。國務院安委會辦公室、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局管理的國家安全生產(chǎn)應急管理指揮中心，負責全國安全生產(chǎn)應急管理工作和事故災難應急救援協(xié)調(diào)指揮的具體工作，國務院有關(guān)部門所屬各級應急救援指揮機構(gòu)、地方各級安全生產(chǎn)應急管理指揮機構(gòu)分別負責職責范圍內(nèi)的安全生產(chǎn)應急管理工作和事故災難應急救援協(xié)調(diào)指揮的具體工作。

　　2.條塊結(jié)合，屬地為主。有關(guān)行業(yè)和部門應當與地方政府密切配合，按照屬地為主的原則，進行應急救援體系建設(shè)。各級地方人民政府對本地安全生產(chǎn)事故災難的應急救援負責，要結(jié)合實際情況建立完善安全生產(chǎn)事故災難應急救援體系，滿足應急救援工作需要。國家依托行業(yè)、地方和企業(yè)骨干救援力量在一些危險性大的特殊行業(yè)、領(lǐng)域建立專業(yè)應急救援體系，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，有效應對特別重大事故的應急救援。

　　3.統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局。根據(jù)產(chǎn)業(yè)分布、危險源分布、事故災難類型和有關(guān)交通地理條件，對應急指揮機構(gòu)、救援隊伍以及應急救援的培訓演練、物資儲備等保障系統(tǒng)的布局、規(guī)模和功能等進行統(tǒng)籌規(guī)劃。有關(guān)企業(yè)按規(guī)定標準建立企業(yè)應急救援隊伍，省(自治區(qū)、直轄市)根據(jù)需要建立骨干專業(yè)救援隊伍，國家在一些危險性大、事故發(fā)生頻度高的地區(qū)或領(lǐng)域建立國家級區(qū)域救援基地，形成覆蓋事故多發(fā)地區(qū)、事故多發(fā)領(lǐng)域分層次的安全生產(chǎn)應急管理隊伍體系，適應經(jīng)濟社會發(fā)展對事故災難應急救援的基本要求。

　　4.依托現(xiàn)有，資源共享。以企業(yè)、社會和各級政府現(xiàn)有的應急資源為基礎(chǔ)，對各專業(yè)應急救援隊伍、培訓演練、裝備和物資儲備等系統(tǒng)進行補充完善，建立有效機制實現(xiàn)資源共享、避免資源浪費和重復建設(shè)。國家級區(qū)域救援基地、骨干專業(yè)救援隊伍原則上依托大中型企業(yè)的救援隊伍建立，根據(jù)所承擔的職責分別由國家和地方政府加以補充和完善。

　　5.一專多能，平戰(zhàn)結(jié)合。盡可能在現(xiàn)有的專業(yè)救援隊伍的基礎(chǔ)上加強裝備和多種訓練，各種應急救援隊伍的建設(shè)要實現(xiàn)一專多能;發(fā)揮經(jīng)過專門培訓的兼職應急救援隊伍的作用，鼓勵各種社會力量參與到應急救援活動中來。各種應急救援隊伍平時要做好應對事故災難的思想準備、物資準備、經(jīng)費準備和工作準備，不斷地加強培訓演練，緊急情況下能夠及時有效地施救，真正做到平戰(zhàn)結(jié)合。

　　6.功能實用，技術(shù)先進。應急救援體系建設(shè)以能夠?qū)崿F(xiàn)及時、快速、高效地開展應急救援為出發(fā)點和落腳點，根據(jù)應急救援工作的現(xiàn)實和發(fā)展的需要設(shè)定應急救援信息網(wǎng)絡系統(tǒng)的功能，采用國內(nèi)外成熟的、先進的應急救援技術(shù)和特種裝備，保證安全生產(chǎn)應急管理體系的先進性和適用性。

　　7.整體設(shè)計，分步實施。根據(jù)規(guī)劃和布局對各地、各部門應急救援體系的應急機構(gòu)、區(qū)域應急救援基地和骨干專業(yè)救援隊伍、主要保障系統(tǒng)進行總體設(shè)計，并根據(jù)輕重緩急分期建設(shè)。具體建設(shè)項目，要嚴格按照國家有關(guān)要求進行，注重實效。

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